Трудовой договор с главой местной администрации

Вопрос: Правомерно ли заключение с заместителями главы местной администрации срочных трудовых договоров? (ответ Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления)

Правомерно ли заключение с заместителями главы местной администрации срочных трудовых договоров?

В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, установленными данным Федеральным законом. В вопросе определения срока, на который с муниципальным служащим заключается трудовой договор, Федеральный закон N 25-ФЗ предусмотрел такого рода особенность. Она заключается в том, что в реестре должностей муниципальной службы субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Применительно к Федеральному закону N 25-ФЗ такими лицами являются депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе. С муниципальными служащими, обеспечивающие исполнение указанных лиц, замещающие указанные должности муниципальной службы, заключают трудовой договор на срок полномочий лица, чьи полномочия они обеспечивают.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местная администрация является органом местного самоуправления, причем постоянно действующим. Муниципальные служащие, замещающие должности в местной администрации, заключают трудовой договор на неопределенный срок. Срок контракт заключается только с главой местной администрации в случае, если эта должность замещается по результатам конкурса, предусмотренного статьей 37 Федерального закона N 131-ФЗ.

Если полномочия по руководству местной администрацией осуществляет избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования, то срочный трудовой договор заключается с лицом, которое будет непосредственно обеспечивать исполнение им полномочий, например, помощник (советник) главы муниципального образования. Деятельность заместителя главы администрации направлена на обеспечение исполнения полномочий не главы местной администрации, а местной администрации как органа местного самоуправления. Поэтому с ним должен заключаться не срочный трудовой договор, а трудовой договор на неопределенный срок.

Комитет Государственной Думы

по федеративному устройству

и вопросам местного самоуправления

Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получить полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня.

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.

Текст материала опубликован в разделе «Вопросы и ответы» официального сайта Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (http://www.komitet4.km.duma.gov.ru)

Дата обращения к информационному ресурсу — 4 апреля 2017 г.

Заключение контракта с главой сельского поселения

Здравствуйте! Нужно ли заключать контракт с главой сельского поселения, если он избран на эту должность в результате тайного голосования представительного органа муниципального образования (в данном случае Совет депутатов)? Если нет, где прописываются его рабочее время, денежное содержание и выплата ему премий т.д.?

Ответы юристов (10)

Уважаемая Марина! Здравствуйте! Да, обязательно с главой заключается соответствующий служебный контракта (глава в силу соответствующего реестра является муниципальным служащим). В контракте оговаривается оплата труда, распорядок рабочего времени, права и обязанности, гарантии и компенсации.

Есть вопрос к юристу?

Уважаемая Марина! В дополнение: с главой заключается трудовой договор согласно положениям Федерального закона от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», при этом подписание такого контракта от имени муниципального образования производится либо председателем законодательного органа либо иным лицом, как описано в Уставе муниципального образования (либо иных правовых актах)

да нужно согласно

Статья 17. Трудовые отношения, возникающие на основании трудового договора в результате избрания на должность
[Трудовой кодекс РФ] [Глава 2] [Статья 17]
Трудовые отношения на основании трудового договора в результате избрания на должность возникают, если избрание на должность предполагает выполнение работником определенной трудовой функции.

Здравствуйте, Марина, деятельность главы сельского поселения регламентируется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Кроме того, в каждом субъекте Федерации действует свой закон о местном самоуправлении, который не должен федеральному закону.

С главой необходимо заключить обязательно контракт, в котором будут прописаны и место работы, условия оплаты, режим работы и иные условия

Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года. Контракт с главой местной администрации муниципального района, представительный орган которого формируется в порядке, предусмотренном пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», заключается на срок, который предусмотрен уставом муниципального района и не может быть менее чем два года и более чем пять лет.
Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения — представительным органом муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Да, необходимо заключать контракт по следующим правовым основаниям:

Согласно ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 02.03.2007 г. N 25-ФЗ (в ред. от 17.07.2009 г.) «О муниципальной службе в Российской Федерации» для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

В силу ч. 3 указанной статьи в случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) — уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Шелковая Наталья Николаевна

Здравствуйте, Марина!

Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ
(ред. от 30.03.2015)
«О муниципальной службе в Российской Федерации»

Статья 16. Поступление на муниципальную службу
7. Гражданин, поступающий на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности, заключает контракт. Порядок замещения должности главы местной администрации по контракту и порядок заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту, определяются Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Типовая форма контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту, утверждается законом субъекта Российской Федерации.

Т.о., контракт с главой сельского поселения должен быть заключен по типовой форме, утвержденной законом субъекта РФ. Подробнее об условиях контракта:

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ
(ред. от 29.06.2015)
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Статья 37. Местная администрация
2. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года. В случае формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением из состава представительных органов поселений, внутригородских районов контракт с главой местной администрации муниципального района, городского округа с внутригородским делением заключается на срок, который предусмотрен уставом муниципального района, городского округа с внутригородским делением и не может быть менее чем два года и более чем пять лет.
(абзац введен Федеральным законом от 27.12.2009 N 365-ФЗ, в ред. Федеральных законов от 30.11.2011 N 361-ФЗ, от 27.05.2014 N 136-ФЗ)
3. Условия контракта для главы местной администрации поселения, внутригородского района утверждаются представительным органом поселения, внутригородского района, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа, городского округа с внутригородским делением), внутригородского муниципального образования города федерального значения — представительным органом муниципального района (городского округа, городского округа с внутригородским делением), внутригородского муниципального образования города федерального значения в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
(часть 3 в ред. Федерального закона от 27.05.2014 N 136-ФЗ)

С главой муниципального образования не заключается ни трудовой договора, ни контракт, так как это лицо является выборным.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Статья 36. Глава муниципального образования

1. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
2. Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования:
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. N 8-ФЗ в пункт 1 части 2 статьи 36 настоящего Федерального закона внесены изменения, вступающие в силу по истечении тридцати дней после дня официального опубликования названного Федерального закона
См. текст пункта в предыдущей редакции
1) избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации;
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
3) в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, прекращаются;
4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;

Читайте так же:  Как оплачивать штраф за парковку в италии

Статья 2. Основные термины и понятия

должностное лицо местного самоуправления — выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;
Если нет, где прописываются его рабочее время, денежное содержание и выплата ему премий т.д.?
Марина

Статья 17. Денежное содержание главы муниципального образования, осуществляющего полномочия на постоянной основе

1. Главе муниципального образования гарантируется денежное содержание. Право на получение денежного содержания возникает у главы муниципального образования со дня его вступления в должность.
2. Расходы на денежное содержание главы выделяются отдельной строкой в ведомственной классификации местного бюджета.
3. Денежное содержание главы муниципального образования состоит из должностного оклада, компенсационных и стимулирующих выплат. Компенсационными выплатами являются надбавки к должностному окладу, связанные с особыми условиями труда и режимом работы. Стимулирующими выплатами являются доплаты к должностному окладу за высокий уровень профессиональной квалификации, инициативу, конкретные результаты в работе.
4. Размер должностного оклада главы муниципального образования устанавливается настоящим Законом в зависимости от численности населения муниципального образования (в ред. от 29.12.2003 N 189).
5. К компенсационным выплатам относятся:
а) надбавка к должностному окладу за особые условия труда;
б) надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;
в) надбавка к должностному окладу за осуществление государственных полномочий;
г) районный коэффициент;
д) процентная надбавка к заработной плате главам, работающим в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера.
6. К стимулирующим выплатам относятся:
а) надбавка за выслугу лет;
б) надбавка к должностному окладу за ученую степень (звание);
в) премии по результатам работы.

По сути на выборное лицо не распространяется нормы о рабочем времени в соответствии с Трудовым кодексом, поэтому уволить за прогулы его уволить нельзя.

Если он не будет исполнять свои обязанности, то через процедуру его могут лишить полномочий, согласно Уставу М.О.

Для начала необходимо четко определиться — речь идет именно о главе сельского поселения, а не о главе местной администрации?

Второй вопрос. Как будет исполнять свои обязанности новый глава — на постоянной основе или нет?

Вопрос третий. Как осуществлялись все выплаты предыдущему главе сельского поселения?

Существуют различия между Главой администрации М.О. и Глава М.О. это разные должности и разные полномочия, в первом случае контракт заключается, во втором случае, если это выборное лицо, контракт (трудовой договор) не заключается.

Ищете ответ?
Спросить юриста проще!

Задайте вопрос нашим юристам — это намного быстрее, чем искать решение.

Законом субъекта Российской Федерации был изменен порядок избрания главы муниципального образования (глава муниципального образования будет возглавлять местную администрацию, а руководство представительным органом будет возложено на председателя представительного органа). Действующий глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа и являющийся его председателем, не избран депутатом представительного органа муниципального образования нового созыва. Уставом муниципального образования предусмотрено, что заместители главы и руководитель аппарата местной администрации работают по срочному контракту до дня начала работы представительного органа нового созыва. Таким образом, до дня вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования отсутствует должностное лицо, наделенное полномочиями по руководству местной администрацией. Возможно ли наделение действующего главы муниципального образования полномочиями главы местной администрации?

В соответствии с ч. 3 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления. Учитывая изложенное, полномочия действующего главы муниципального образования прекратятся в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования. Таким образом, действующий глава муниципального образования может продолжать исполнять свои полномочия до вступления в должность нового главы муниципального образования. Представляется, что исполнять полномочия он должен в полном объеме применительно к действующей схеме управления, в том числе в части осуществления руководства представительным органом.

Вместе с тем тот факт, что действующий глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа и являющийся его председателем, не избран депутатом представительного органа муниципального образования нового созыва, влияет на его право голосовать. Поскольку статус депутата им утрачивается, голосовать на заседаниях представительного органа нового созыва он не сможет.

Если субъектом Российской Федерации был принят закон об изменении порядка избрания главы муниципального образования (глава муниципального образования будет возглавлять местную администрацию, а руководство представительным органом муниципального образования будет возложено на председателя представительного органа), полагаем необходимым сделать следующее.

С целью исключения дублирования полномочий по руководству представительным органом муниципального образования в уставе муниципального образования целесообразно указать, что председатель представительного органа муниципального образования нового созыва избирается на первом заседании представительного органа, а приступает к исполнению своих полномочий со дня вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования, то есть после окончания срока полномочий действующего главы муниципального образования и сложения им своих полномочий, в том числе, в части руководства представительным органом муниципального образования.

Обращаем внимание, что и представительный орган муниципального образования не вправе принять решение о прекращении полномочий ранее избранного главы муниципального образования по руководству представительным органом муниципального образования, и такая норма не может содержаться в уставе муниципального образования.

Что касается возможности наделения нормативным правовым актом представительного органа действующего главу муниципального района (избран из состава представительного органа и является его председателем) полномочиями главы местной администрации на период начала работы представительного органа нового созыва до дня избрания главы муниципального района, то такая возможность федеральным законодательством не предусмотрена. В данном случае возглавить местную администрацию сможет только вновь избранный глава муниципального образования.

Как следует из вопроса, заместители главы местной администрации и руководитель аппарата администрации муниципального района назначаются на должность на срок полномочий главы местной администрации, то есть до дня начала работы представительного органа нового созыва.

В соответствии с Федеральным законом № 25-ФЗ на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, установленными данным Федеральным законом. В вопросе определения срока, на который с муниципальным служащим заключается трудовой договор, Федеральный закон № 25-ФЗ предусмотрел такого рода особенность. Она заключается в том, что в реестре должностей муниципальной службы субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Применительно к Федеральному закону № 25-ФЗ такими лицами являются депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе. С муниципальными служащими, обеспечивающими исполнение полномочий указанных лиц, замещающими указанные должности муниципальной службы, заключают трудовой договор на срок полномочий лица, чьи полномочия они обеспечивают. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ местная администрация является органом местного самоуправления, причем постоянно действующим. Муниципальные служащие, замещающие должности в местной администрации и не обеспечивающие исполнение полномочий лиц, замещающих муниципальные должности (к которым не относится глава местной администрации, замещающий указанную должность по результатам конкурса), заключают трудовой договор на неопределенный срок. Срочный контракт заключается только с самим главой местной администрации в случае, если эта должность замещается по результатам конкурса, предусмотренного ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ.

Если полномочия по руководству местной администрацией осуществляет избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования, то срочный трудовой договор заключается с лицом, которое будет непосредственно обеспечивать исполнение им полномочий, например, помощник (советник) главы муниципального образования.

Деятельность заместителя главы администрации, а также руководителя аппарата администрации направлена на обеспечение исполнения полномочий не главы местной администрации, а местной администрации как органа местного самоуправления. Поэтому с ними должен заключаться не срочный трудовой договор, а трудовой договор на неопределенный срок. Соответственно уставом муниципального образования должно определяться лицо из вышеуказанных муниципальных служащих (первый заместитель главы местной администрации, заместитель главы местной администрации и т.д.), которое будет временно исполнять полномочия главы местной администрации при окончании срока его полномочий.

Спорные вопросы регулирования труда выборных должностных лиц местного самоуправления. Статьи по предмету Муниципальное право

СПОРНЫЕ ВОПРОСЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРУДА ВЫБОРНЫХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

С.Е. ЧАННОВ

Как в теории, так и на практике вновь и вновь встают вопросы, связанные с регулированием труда выборных должностных лиц местного самоуправления. Как известно, Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», исчерпывающим образом определив компетенцию органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению правового регулирования организации местного самоуправления, не отнес к этим вопросам правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления и не регламентировал в достаточном объеме его сам . В результате депутаты и иные выборные должностные лица местного самоуправления оказались в определенном правовом вакууме.
———————————
См. об этом: Разъяснения Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 11. С. 35.

Так, например, действующее трудовое и муниципальное законодательство не содержит однозначных ответов на вопрос о возможности или невозможности заключения с указанными выборными должностными лицами трудовых договоров. Практика же свидетельствует о том, что в муниципальных образованиях все эти вопросы решаются по-разному. В ряде случаев трудовой договор заключается с депутатами представительных органов муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, но не заключается со всеми остальными выборными должностными лицами местного самоуправления, в том числе с главой муниципального образования. Вместе с тем встречаются и другие примеры. Автору приходилось видеть трудовой договор, подписанный между главой муниципального образования, избранным из состава представительного органа, как работником, и представительным органом как работодателем, причем за работодателя договор был подписан главой представительного органа, то есть тем же самым лицом (!).
Большинство специалистов придерживаются мнения, что отношения между муниципальным образованием и выборными должностными лицами не являются трудовыми и, следовательно, не опосредуются трудовым договором. Такая позиция, например, сформулирована в разъяснениях Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению . Исходя из того, что «в соответствии со статьей 56 ТК трудовой договор — это соглашение между работодателем и работником, в соответствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить условия труда, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами и данным соглашением, своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию, соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, действующие у данного работодателя», комитетом был сделан вывод, что «полномочия депутата не предполагают возникновения правоотношений «работник — работодатель», которые возникают при заключении трудового договора и регулируются нормами ТК. Соответственно, трудовой договор с депутатами представительного органа муниципального образования не заключается».
———————————
См.: Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 11.

Читайте так же:  Купить квартиру в краснодарский край материнский капитал

В свое время председатель Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению В.С. Мокрый в ответе председателю городской Думы г. Калуги А.Г. Иванову на аналогичный запрос также констатировал, что «согласно норме ст. 15 ТК РФ трудовые отношения — это отношения, основанные на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником за плату трудовой функции (работы по определенной специальности, квалификации, должности), подчинении работника правилам внутреннего трудового распорядка при обеспечении работодателем условий труда, предусмотренных трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями, трудовым договором. В соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ путем прямого волеизъявления, а также через выборные органы местного самоуправления гражданами осуществляется местное самоуправление. То есть функция, выполняемая депутатом представительного органа местного самоуправления, не является трудовой. Средства, выплачиваемые депутату, являются денежным содержанием, а не платой за выполнение конкретной работы. Кроме того, в деятельности депутата отсутствует и такой важный компонент трудовых отношений, как соглашения работника с работодателем — работодатель в данной ситуации отсутствует, а основанием для получения статуса депутата (равно как и денежного содержания и иных выплат) является избрание лица в установленном порядке депутатом представительного органа».
Наконец, Правовое управление аппарата Государственной Думы в своем письме от 28 июня 2007 г. прямо указало, что «анализ положений Трудового кодекса позволяет сделать вывод о том, что осуществление полномочий депутата и выборного должностного лица местного самоуправления не является трудовыми отношениями. Полагаем, что в отдельных случаях, связанных с возникновением, осуществлением либо прекращением полномочий депутата или выборного должностного лица местного самоуправления, можно говорить лишь о применении норм Трудового кодекса либо иных норм права по аналогии».
———————————
Письмо Правового управления Государственной Думы от 28 июня 2007 г. N ВН2.2-1/2746.

Представляется, что вышеприведенные доводы справедливы не только по отношению к депутатам представительных органов муниципальных образований, но и ко всем выборным должностным лицам местного самоуправления. В подтверждение данного вывода можно обратиться к определению выборных должностных лиц местного самоуправления, содержащемуся в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Выборное должностное лицо местного самоуправления — должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. Таким образом, понятие «выборное должностное лицо местного самоуправления» является составной частью более широкого понятия «должностное лицо местного самоуправления». Должностное лицо местного самоуправления — выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. С учетом того, что в этом определении между словами «выборное» и «заключившее контракт (трудовой договор)» стоит разделительный союз «либо», следует сделать вывод, что должностные лица местного самоуправления подразделяются на выборных и работающих на основе трудового договора (контракта), следовательно, с первыми ни трудовой договор, ни контракт не заключается.
Таким образом, как представляется, трудовой договор, в рамках действующего законодательства, не должен заключаться ни с главой муниципального образования, ни с депутатами представительного органа муниципального образования, в том числе и работающими на постоянной основе.
Вместе с тем нельзя не отметить, что в правовой доктрине эта позиция подвергается определенной критике. Так, А.А. Сергеев, комментируя вышеприведенные разъяснения, указал, что «подход, предполагающий распространение на указанных лиц норм трудового права лишь по аналогии, недопустим именно потому, что он ведет к неограниченной свободе усмотрения правоприменителя в толковании пределов такой аналогии» . По его мнению, «отсутствие трудового договора лишает его трудового стажа, права на отпуск и иной отдых, комплекса гарантий и компенсаций, предусмотренных трудовым законодательством именно для лиц, работающих по трудовому договору» .
———————————
Сергеев А.А. О трудовых правах выборных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 13. С. 25.
Там же.

К схожему выводу приходят в своей работе И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, указывающие на то, что депутат и глава муниципального образования обладают правами и обязанностями, относящимися к сфере трудового права, поэтому вполне логично было бы распространять на них общий правовой статус муниципальных служащих с необходимыми изъятиями и дополнениями .
———————————
Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2000. С. 201.

Безусловно, логика в подобных предложениях есть. Дело в том, что в отсутствие федерального законодательства, регулирующего статус выборных должностных лиц местного самоуправления, многие вопросы их деятельности не находят отражения и в муниципальных правовых актах, в результате чего в муниципальной практике нередко возникают трудноразрешимые проблемы. При этом возможность применения трудового законодательства лишь по аналогии действительно вызывает сложности, указываемые А.А. Сергеевым. Однако является ли это достаточным основанием для возвращения выборных должностных лиц местного самоуправления, так сказать, в «лоно трудового права»? Как нам представляется, ответ на этот вопрос должен быть отрицательным.
В отечественной юридической науке уже в течение достаточно длительного времени высказываются предложения о формировании новой отрасли российского права — служебного, которое должно регулировать профессиональную деятельность публичных служащих и должностных лиц. В последние годы определенные подвижки в формировании служебного права наметились и в законодательстве.
В то же время данные предложения активно критикуются некоторыми учеными, как правило, специалистами в области трудового права. Так, в частности, Л.А. Чиканова, критикуя административно-правовую концепцию регулирования служебных отношений, пишет, что «анализ аргументов, высказанных в пользу регулирования служебных отношений исключительно нормами административного права, показал, что, как правило, в их основе лежат либо чисто идеологические обоснования, либо декларативные суждения» .
———————————
Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 63.

По этому поводу хотелось бы подчеркнуть, что необходимость формирования специального законодательства в отношении государственных и муниципальных служащих диктуется не какими-то «идеологическими» соображениями, а вполне конкретными предложениями, направленными на повышение эффективности государственного и муниципального управления и не реализуемыми в рамках трудового права из-за накладываемых этой отраслью ограничений . Еще в большей степени, по нашему мнению, это касается статуса публичных должностных лиц, и в частности выборных должностных лиц местного самоуправления.
———————————
См. об этом более подробно: Чаннов С.Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты: Дис. . д.ю.н. Саратов, 2010.

Суть проблемы здесь заключается в том, что многие нормы трудового законодательства неприменимы к выборным должностным лицам по сути, а не по каким-то идеологическим причинам. Возьмем самый простой и очевидный пример: главу муниципального образования. Признание его работником, чья деятельность регулируется трудовым законодательством, повлечет за собой необходимость заключения с ним трудового договора. Однако это тут же влечет за собой вопрос: а кто будет второй стороной данного трудового договора?
Тот же А.А. Сергеев, настаивая на необходимости заключения трудовых договоров с выборными должностными лицами, предлагает эту проблему решать следующим образом: «Работодателем для выборных лиц местного самоуправления является, безусловно, не население, а само муниципальное образование как субъект права. Кто именно уполномочен от лица этого работодателя подписать трудовой договор с работающим на постоянной основе депутатом или главой муниципального образования — должен определить устав муниципального образования или изданный на его основе иной муниципальный правовой акт» .
———————————
Сергеев А.А. О трудовых правах выборных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 13. С. 25.

С тем, что работодателем для главы муниципального образования могло бы выступать муниципальное образование в целом, согласиться в принципе можно. А вот как быть с представителем работодателя? Отсылка к муниципальным правовым актам здесь ничего не дает, так как это приведет лишь к необходимости решать данный вопрос на уровне муниципального образования. Однако какое бы решение ни было принято по нему — оно, на наш взгляд, поставит под вопрос независимость главы муниципального образования. Связано это с тем, что трудовые правоотношения характеризуются «наличием в отношении между работником и работодателем элемента власти-подчинения. Работодатель обладает правом организовать трудовую деятельность работников по своему усмотрению, установить внутренний трудовой распорядок, а работник должен подчиняться требованиям работодателя и соблюдать действующий распорядок» . При этом, согласно ТК РФ, представитель работодателя осуществляет в отношениях с работниками функции собственно работодателя, в том числе такие, как: вести коллективные переговоры и заключать коллективные договоры; поощрять работников за добросовестный эффективный труд; требовать от работников исполнения ими трудовых обязанностей и бережного отношения к имуществу работодателя и других работников, соблюдения правил внутреннего трудового распорядка; привлекать работников к дисциплинарной и материальной ответственности и др. Поэтому, безусловно, можно наделить полномочиями представителя работодателя в отношении главы муниципального образования главу представительного органа, председателя избирательной комиссии муниципального образования или иное должностное лицо, однако вряд ли глава муниципального образования, в отношении которого указанное лицо будет иметь право требовать исполнения трудовых обязанностей, а в случае невыполнения этого требования — привлекать к дисциплинарной ответственности, в принципе будет отвечать понятию «высшее должностное лицо муниципального образования».
———————————
См., напр.: Трудовое право России: Учебник. 3-е изд. / Отв. ред. Ю.П. Орловский, А.Ф. Нуртдинова. М.: КОНТРАКТ; ИНФРА-М, 2010.

Казалось бы, подобная проблема не возникает при заключении трудовых договоров с депутатами представительных органов муниципальных образований, работающими на постоянной (освобожденной) основе. Действительно, если работодателем здесь также признать муниципальное образование в целом, то представителем работодателя в трудовых договорах с ними вполне может выступать глава муниципального образования (либо как вариант — председатель представительного органа). Однако представляется, что и в данном случае заключение трудового договора между главой муниципального образования (главой представительного органа) и депутатами представительного органа не будет соответствовать природе возникающих между ними правоотношений.
В случае, если сторонами трудовых договоров, заключаемых в муниципальном образовании, будут выступать депутаты представительного органа, с одной стороны, и глава этого органа (в том числе и в случае, если эту должность замещает глава муниципального образования) — с другой, в представительном органе сложится та же характерная для трудовых отношений ситуация с подчинением депутатов главе этого органа. Однако глава представительного органа — это отнюдь не руководитель организации, и его полномочия в этом плане совсем иные. В соответствии с ч. 14 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования либо председатель представительного органа лишь осуществляют организацию деятельности этого органа, но не руководят. Представительный орган муниципального образования действует на коллегиальной основе, и его глава лишь primus inter pares (лат. — первый среди равных), в отличие, например, от главы местной администрации, который действительно выступает как единоначальный руководитель. Подчинение депутатов главе ставит под вопрос их независимость при осуществлении депутатской деятельности.
Заключение же трудового договора между депутатами представительного органа и главой муниципального образования, являющегося одновременно главой местной администрации, в еще большей степени противоречит потребностям муниципального управления, так как ставит их в служебную зависимость уже от главы иной ветви власти.
Выше мы продемонстрировали серьезные проблемы, которые неизбежно возникают при попытке заключить трудовой договор с выборными должностными лицами местного самоуправления. Однако эти проблемы стадией заключения трудового договора отнюдь не исчерпываются. Раздел III ТК РФ «Трудовой договор» содержит в себе нормы, посвященные заключению, изменению и расторжению трудового договора. Допустим, трудовой договор с главой муниципального образования все же был заключен (как уже отмечалось выше, на практике, к сожалению, такое встречается). Можно ли его изменить, например, переведя главу муниципального образования на другую работу? Ответ очевиден. Можно ли прекратить трудовой договор с главой муниципального образования, уволив его, например, за прогул или по результатам аттестации? Комментарии, как представляется, тоже излишни.
Примеров, когда трудовое законодательство объективно не может применяться к выборным должностным лицам местного самоуправления, можно привести и гораздо больше. Все вышеизложенные рассуждения были нами приведены лишь для того, чтобы продемонстрировать необходимость особого, публично-правового регулирования профессиональной деятельности определенных должностных лиц местного самоуправления.
Конечно, определенная сфера применения норм трудового законодательства применительно к выборным должностным лицам местного самоуправления существует. Так, главу муниципального образования, допустившего прогул, объективно нельзя уволить, однако в случае заключения с ним трудового договора можно было бы привлечь к дисциплинарной ответственности, объявив, например, выговор или замечание. Вместе с тем, как мы уже отмечали выше, это, на наш взгляд, противоречило бы его статусу высшего должностного лица муниципального образования, ставило бы под вопрос его независимость.
Таким образом, распространение на выборных должностных лиц местного самоуправления трудового законодательства и, в частности, заключение с ними трудовых договоров, как призывает А.А. Сергеев, с одной стороны, порождает ряд объективных сложностей, с другой — в ряде случаев противоречит потребностям муниципального управления.
Собственно говоря, сказанное касается не только выборных, но и вообще высших должностных лиц местного самоуправления. Так, именно в силу некритичного распространения норм трудового законодательства серьезные проблемы возникают в настоящее время у глав местных администраций, работающих на контрактной основе. Хотя такие главы местных администраций являются муниципальными служащими и принципиально применение к их деятельности норм трудового права видится допустимым, это применение, на наш взгляд, должно быть строго выборочным и осуществляться с учетом их особого правового статуса. Собственно, анализ норм как Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» свидетельствует, на наш взгляд, о попытке законодателя такое выборочное правовое регулирование обозначить. Это, в частности, проявляется в закреплении в ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» очевидно исчерпывающего перечня оснований досрочного прекращения полномочий глав местных администраций, осуществляемых на основе контракта. Практика, однако, в ряде случаев пошла по пути распространения на указанных глав норм ТК РФ в полном объеме, в том числе в вопросе досрочного расторжения контрактов . К сожалению, в 2009 г. эта позиция нашла поддержку у Верховного Суда Российской Федерации , несмотря на явную юридическую неосновательность такого распространения . В результате в последние годы суды, как правило, признают допустимость увольнения глав местных администраций по основаниям, установленным ТК РФ для расторжения трудового договора, в том числе по хорошо известной ст. 278 ТК РФ, предусматривающей возможность расторжения трудового договора с руководителем организации по немотивированному решению собственника либо иного лица, иными словами, без причин. В результате глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, оказался низведен с одного из высших должностных лиц муниципального образования до статуса работника, находящегося в служебной зависимости от представительного органа и главы муниципального образования.
———————————
Об этой проблеме мы уже писали ранее. См. более подробно: Чаннов С.Е. Актуальные проблемы расторжения контракта с главой местной администрации // Журнал российского права. 2009. N 5.
См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2009 г. / Утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 10.03.2010 (в ред. от 16.06.2010) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2010. N 5.
Критику позиции Верховного Суда Российской Федерации по данному вопросу см., в частности, в статье: Правдин Д.Г., Чаннов С.Е. Участие представительного органа муниципального образования в досрочном прекращении полномочий главы местной администрации // Практика муниципального управления. 2011. N 10. С. 66 — 75.

Читайте так же:  Форс мажор договор аренды

Таким образом, как нам представляется, нежелание законодателя распространять на выборных должностных лиц местного самоуправления нормы трудового законодательства в полном объеме, опосредовав это заключением с ними трудовых договоров, определяется отнюдь не его недоработкой или идеологическими соображениями, а вполне объективными причинами.
Это не значит, разумеется, что трудовое законодательство неприменимо к выборным должностным лицам (и тем более к главе местной администрации) полностью. Безусловно, многие вопросы, решенные в ТК РФ, могут без особых изменений использоваться и в их служебной деятельности. Это касается, например, отпусков; частично оплаты труда; многих гарантий и компенсаций; охраны труда и т.п. На сегодняшний момент это, собственно, и делается путем применения норм трудового права по аналогии.
В то же время, с нашей точки зрения, такое применение также является не более чем паллиативом. Потребность в комплексном регулировании профессиональной деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления существует, и в этом мы полностью согласны с А.А. Сергеевым.
В принципе такое регулирование вполне может осуществляться самими муниципальными образованиями путем принятия муниципальных правовых актов, регулирующих указанные вопросы. Однако практика показывает, что в силу ряда объективных и субъективных причин (финансовая зависимость большинства муниципальных образований от органов государственной власти; отсутствие квалифицированных юристов; сложившаяся практика простого воспроизведения по многих вопросам норм федеральных и региональных актов в актах муниципальных) значительное количество муниципальных образований к этому не готовы. Поэтому на данном этапе было бы желательным принятие на федеральном уровне нормативного акта (или системы актов), решающего данную проблему.
Надо сказать, что попытки принятия такого документа уже имели место. Федеральный закон, подготавливавшийся в 90-х годах прошлого века по этому вопросу, назывался «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации» и изначально замышлялся как рамочный закон, в соответствии с которым субъекты РФ должны были принять свои нормативные акты. Законопроект предусматривал установление федеральных гарантий и ограничений, обусловленных спецификой деятельности выборных лиц местного самоуправления, излагал особенности правового регулирования этих лиц в зависимости от осуществления ими своих полномочий на постоянной или непостоянной основе. Главная цель, которую он преследовал, заключалась в упорядочении работы членов представительных органов местного самоуправления, придании их деятельности четкого правового смысла. Однако Закон так и не был издан, хотя для этого было затрачено немало времени, сил и средств .
———————————
См. об этом: Васильев В.И. О полноте статуса муниципального выборного лица // Журнал российского права. 2005. N 12.

Представляется, что и в настоящее время потребность принятия такого законодательного акта не исчезла, хотя при его разработке, разумеется, должны быть учтены допущенные ранее ошибки. Данный законодательный акт, исходя из сферы своего применения и методов регулирования, должен, по нашему мнению, относиться не к трудовому, а к служебному законодательству.
В то же время это не значит, что использование трудового права применительно к регулированию профессиональной служебной деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления должно быть полностью отвергнуто. Как мы уже отмечали ранее, допустимым путем формирования отдельных институтов служебного права может быть использование правовых конструкций, оправдавших себя в праве трудовом. Поэтому и при разработке закона, посвященного регулированию деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления, в него могут быть включены (с некоторой переработкой или без таковой) и некоторые положения ТК РФ, не противоречащие потребностям публичного права.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

Другие статьи:

  • Приказ минтранса рф no 152 от 180908 Приказ минтранса рф no 152 от 180908 Зарегистрирован в Минюсте РФ 8 октября 2008 г. Регистрационный N 12414 Во исполнение части 1 статьи 6 Федерального закона от 08 ноября 2007 г. N 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического […]
  • Льготы для ветерана труда в тюмени Льготы для ветерана труда в тюмени от 26 сентября 2007 года N 23 О ВЕТЕРАНАХ ТРУДА В ТЮМЕНСКОЙ ОБЛАСТИ Принят областной Думой 20 сентября 2007 года Статья 1. Предмет регулирования Закона Статья 2. Определение категорий "ветеран труда" и "ветеран труда Тюменской […]
  • На сколько будет увеличен материнский капитал в 2019 Материнский капитал в 2019 году — размер и последние изменения В 2019 году размер материнского капитала не изменился и составляет 453026 рублей. Следующая индексация будет проведена в 2020 году, после чего сумма сертификата вырастет до 470241 рублей (данная […]
  • Заявление о признании сделки действительной Исковое заявление о признании сделки недействительной Нарушение условий заключения договора может привести к необходимости подать исковое заявления о признании сделки недействительной. Не только договора, но и любого обязательства (сделка может быть […]
  • Балтийский завод-судостроение отчетность Собрание акционеров ОАО "Балтийский завод" приняло решение не выплачивать дивиденды за 2007 год в связи с отсутствием чистой прибыли Согласно утвержденной отчетности, выручка от продажи товаров, продукции, работ и услуг составила 4 млрд. 35,8 млн. рублей. Чистый […]
  • Налог на утиль авто Вопросы и ответы Доброго дня. Такая ситуация: пришел налог на автомобиль, который был продан 13 лет назад. Я слега опешил. Предыстория такая: продал легковую машину по доверенности в 2003 году летом, на будущий 2004 год пришла бумага на налог. Выяснил в ГИБДД, […]
  • Адвокат коминтерновского района Регистрационный номер 36/2314 в реестре адвокатов Воронежской области Адвокат Фисенко Дмитрий Геннадьевич оказывает юридическую помощь на профессиональной основе физическим и юридическим лицам: - консультации по вопросам применения законодательства Российской […]