Экспертиза закона пример

Гендерная экспертиза закона и методология ее проведения

Экспертиза законодательства — неотъемлемый этап и элемент как процесса создания закона, так и его применения.

Никто не может быть судьей в своем собственном деле. Поэтому законодатель, создавая закон, должен неоднократно подвергать его самой разнообразной проверке. Понятно, что начинаться такая проверка должна с выявления наличия или отсутствия социально-экономической потребности в правовом регулирования той или иной сферы общественных отношений. Существенную помощь в этом вопросе ему могут и должны оказывать наука и соответствующие общественные объединения. Применительно к гендерной проблематике речь может идти о женских (и пока еще немногочисленных мужских) общественных формированиях, а также профсоюзах.

Не менее важна экспертиза готовящегося законопроекта, уже находящегося на рассмотрении в парламенте, необходимость чего прямо предусмотрена в регламентах соответствующих палат. В практике работы Федерального Собрания РФ особую роль в этом играют так называемые парламентские слушания.

К сожалению, практика парламентаризма, и не только в нашей стране, свидетельствует, что уже созданные и вступившие в силу законы далеко не всегда совершенны. Это может быть выявлено в ходе их столкновения с реальной жизнью, то есть в процессе правоприменения. К такому выводу могут придти соответствующие государственные органы, вузы, научные учреждения, общественные объединения и заинтересованные граждане. В основе такого вывода должна лежать проведенная и оформленная в соответствии со сложившимися на практике, но пока еще, к сожалению, не закрепленными нормативно требованиями экспертиза того или иного конкретного закона либо группы законодательных и подзаконных актов, образующих институт, подотрасль либо отрасль законодательства 1 .

Методология гендерной экспертизы

В принципе гендерная экспертиза законодательства, подобно экспертизе законодательства в области экологической или иной безопасности, не обладает какой-либо особой методикой проведения. Некоторые малосущественные различия связаны с тем, идет ли речь об экспертизе уже действующих законов либо находящихся в портфеле законодательного органа законопроектов. В последнем случае выбор объекта экспертизы как бы предрешен самим законодателем, равно как и круг организаций и лиц, ее проводящих.

Когда же речь идет об экспертизе уже действующего законодательства, выбор круга анализируемых законов определяется, как правило, самим экспертом, а конкретика и масштаб объектов анализа в значительной степени предопределяет детальность вносимых экспертом замечаний и предложений по совершенствованию законодательства.

В отдельных случаях результат экспертизы законодательства сам по себе может приобрести форму нормативного акта. Так, 20 ноября 1997 г. Государственная Дума одобрила Концепцию законотворческой деятельности по обеспечению равных прав и равных возможностей мужчин и женщин, которая была подготовлена группой экспертов по поручению Комитета Думы по правам женщин, семьи и молодежи. В этой весьма объемной по кругу охваченных вопросов Концепции давался критический анализ проблемной ситуации в сфере гендерных отношений и внесены предложения по совершенствованию законодательства. К настоящему времени значительная часть этих предложений реализована.

Любая экспертиза законодательства конечной целью имеет повышение его эффективности, что может быть достигнуто путем сокращения излишней множественности нормативных актов, восполнения их пробельности, устранения противоречивости между законами и тем самым упрочения системности законодательства. Отсюда следует, что одной из центральных задач, стоящих перед экспертом, должна быть проверка того, насколько точно и полно входит (а применительно к законопроекту — будет входить) данный закон в существующую систему законодательства на всех ее уровнях. Таких уровней, согласно теории права, три: иерархический, отраслевой и федеративный.

Однако проверке системности закона в названной последовательности уровней законодательства должно предшествовать еще одно необходимое действие эксперта. Эксперт обязан прежде всего убедиться в том, должно ли, а если нет, то может ли то или иное общественное отношение вообще регулироваться нормами права либо его регламентация возможна и наиболее целесообразна без участия императивных либо диспозитивных норм права на уровне правил нравственности и морали.

Возьмем для примера отношения, связанные с заключением брачного договора, которые регулируются ст. 42 Семейного кодекса РФ. Согласно этой статье супруги либо лица, вступающие в брак, вправе по своему усмотрению изменить договором многие предусмотренные СК РФ положения, касающиеся их имущественных прав и обязанностей, в том числе по взаимному содержанию, способам участия в доходах друг друга, порядке несения ответственности каждым из них в семейных расходах и др.

В то же время Семейный кодекс РФ (ст. 42) содержит весьма обширный перечень вопросов, которым в брачном договоре не место. Так, брачный договор не может ограничивать правоспособность и дееспособность супругов, а также их право на обращение в суд за защитой своих прав. Например, брачный договор не может содержать пункт, согласно которому для поступления жены на ту или иную работу требовалось бы согласие мужа. Подобное положение будет неправомерным и в том случае, если его включат, предположим, в коллективный договор, заключенный предпринимателями и профсоюзами в сфере индустрии развлечений.

Недопустимо, согласно СК РФ, регулировать в брачном договоре также личные неимущественные отношения между супругами, права и обязанности супругов в отношении детей и ряд других положений. В этой части ст. 42 СК РФ не обладает, на наш взгляд, нужной определенностью. Не ясно, например, можно ли в брачном договоре супругов, принадлежащих к разным конфессиям, предусмотреть, по правилам какой религии они собираются воспитывать своих детей.

При всех условиях следует помнить, что целесообразность, а с ней и правомерность включения либо не включения того или иного правила в брачный договор, а тем более в регулирующий порядок заключения брачных договоров нормативный акт, зависит, помимо прочего, и от того, можно или нельзя будет в случае несоблюдения этого положения брачного договора добиться через суд его принудительного исполнения. Последнее относится, например, к попытке закрепить в брачном договоре обязанность супругов любить друг друга до смерти одного из них, хотя такое пожелание явно выходит за границы правового поля.

Анекдотичность такого рода примеров не должна заслонять безусловную обязанность лица, проводящего экспертизу закона, иного нормативного акта или нормативного договора, проверять, идет ли речь об отношениях, относящихся к сфере правовой либо только моральной (нравственной) регламентации.

Проверка системности иерархической структуры законодательства по вопросам гендерного равенства

Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ Конституция страны занимает в иерархической структуре законодательства наиболее высокое место. Она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Все прочие законы и иные правовые акты, издаваемые в Российской Федерации, будь то на федеральном или региональном уровне, не должны противоречить Конституции РФ.

Отсюда следует, что проверка системности иерархической структуры законодательства прежде всего должна начинаться с анализа соотношения норм подвергающегося экспертизе закона или иного нормативного акта положениям Конституции Российской Федерации. При этом специфика гендерной экспертизы состоит в том, что тот или иной закон либо подзаконный акт должен одновременно подвергаться проверке в свете не одной, а двух статей Конституции России. Второй статьей, во взаимодействии с которой должна проводиться гендерная экспертиза, всегда должна выступать ч. 3 ст. 19 Конституции РФ, согласно которой «мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации».

Именно в этом и состоит главный практический смысл отнесения проектом Федерального закона «О государственных гарантиях равных прав и свобод и равных возможностей мужчин и женщин в Российской Федерации», принятым Государственной Думой в первом чтении, к основным направлениям государственной гендерной политики: «проведение гендерной экспертизы нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти» (ст. 3).

В определенном плане лицо (организация), осуществляющее гендерную (равно как и любую иную) экспертизу законодательства, идет по пути проверки конституционности законодательных актов, не обладая при этом, однако, полномочиями, принадлежащими в этом вопросе Конституционному Суду РФ.

Прямое расхождение норм того или иного закона с конституционными положениями — явление довольно редкое. Однако привлечение к их анализу одновременно и ч. 3 ст. 19 Конституции РФ нередко существенно меняет оценку их правомерности и конституционности рассматриваемых норм.

Весьма показательна в этом плане судебная тяжба татарских мусульманок, оспаривающих положение инструкции МВД РФ, статья 14.3 которой запрещает фотографическую съемку для выдачи паспорта в любом головном уборе, в том числе в традиционном для мусульманок платке.

В центре спора оказался вопрос о том, имеют ли право сторонники тех или иных конфессий в светском государстве, каким Российская Федерация объявлена ст. 14 Конституции РФ, игнорировать требования компетентных государственных органов о соблюдении всеми гражданами страны определенных стандартов в одежде и внешнем облике при посещении официальных государственных учреждений и оформлении подтверждающих личность документов.

Признавая право мусульманок фотографироваться на паспорт в платке, Верховный Суд РФ не учел, на наш взгляд, два конституционных положения. Во-первых, особый порядок пересмотра в соответствии со ст. 135 Конституции РФ не только находящейся в гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» ст. 25, гарантирующей каждому свободу совести и вероисповедания, но и особое место ст. 14 Конституции РФ, провозглашающей Россию светским государством. Последняя помещена в гл. 1 Основного закона страны, нормы которой, подобно нормам гл. 2, также не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.

И, во-вторых, ст. 25 Конституции РФ должна была толковаться судом во взаимосвязи с ч. 3 ст. 19 Конституции, гарантирующей мужчинам и женщинам равные права и свободы и равные возможности для их реализации. Тот факт, что истцами по данному спору выступают женщины, ни в коей мере не умаляет общеизвестного факта, что согласно нормам шариата ношение традиционного платка-хиджаба есть признание подчиненного места женщины в обществе и в семье. А это уже прямое нарушение не только ч. 3 ст. 19 Конституции РФ, но и входящих в правовую систему нашей страны международных стандартов о правах женщин, в частности Конвенции ООН 1979 г. «О ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин».

Как известно, отдельные нормы мусульманского права приобретают силу юридических норм лишь в том случае, если они санкционированы государством, что имеет место в ряде стран, например в Иране, и чего нет в Российской Федерации 2 .

Подобного рода проявления радикального исламизма создают проблемы для государственных органов не только в России, но и в ряде других стран, в частности во Франции. Там этот вопрос разрешен законодательно. Законом запрещено появление во всех государственных и частных учреждениях, а также в школах в платках и иных атрибутах, свидетельствующих о принадлежности к определенной религии. Недопустимо также фотографироваться в платке на паспорт и другие официальные документы 3 .

Читайте так же:  Где регистрируют гараж в собственность

Представляется, что и в нашей стране пришло время законодательно подтвердить ее светский характер.

Проверка системности отраслевой структуры законодательства по вопросам гендерного равенства

Часть 2 ст. 15 Конституции РФ обязывает органы государственной власти, органы местного самоуправления, граждан и их объединения соблюдать не только Конституцию, но и законы. Поэтому при проверке системности отраслевой структуры законодательства по вопросам гендерного равенства одной из центральных задач эксперта должен быть анализ соответствия проверяемого нормативного акта Основам законодательства или Кодексу по той или иной отрасли законодательства. Примеры расхождения такого рода, как ни странно, можно найти не только в ведомственных нормативных актах, но даже и в самих статьях Конституции РФ.

Так, согласно ст. 38 Конституции РФ «материнство и детство, семья находятся под защитой государства», а «забота о детях, их воспитание — равное право и обязанность родителей». Из сопоставления названных частей ст. 38 видно, что в первой ее части отсутствует упоминание о защите отцовства, необходимость чего должна вытекать из смысла второй части той же статьи. Скорректировано это расхождение было лишь в принятом 29 декабря 1995 г. Семейном кодексе РФ. СК РФ открывается словами: «Семья, материнство, отцовство и детство в Российской Федерации находятся под защитой государства» (ч. 1 ст. 1).

Расхождения с Конституцией РФ и регламентирующими трудовые отношения кодексами нередко встречаются в ведомственных актах и в коллективных договорах. Так, в 1995 г. в ходе проверки Генеральной прокуратурой РФ соблюдения законности в Республике Коми были выявлены факты включения в коллективные договоры антиконституционных и расходящихся также с КЗОТ РФ положений, согласно которым в случае нехватки денежных средств для выплаты зарплаты всем работникам леспромхоза сначала деньги выплачиваются работающим мужчинам, а лишь потом — женщинам 4 .

Встречаются факты нарушения трудового законодательства, хотя и не столь грубого свойства, и в современных условиях. Осенью 2001 г. в центральных газетах появилась информация об издании Управлением делами правительства Саратовской области распоряжения, регламентирующего форму одежды, в которой служащие — соответственно мужчины и женщины — должны независимо от погоды являться на работу, даже если это и не вызывается спецификой их работы. В последнем случае требования к форме одежды работников могли бы быть закреплены в коллективном договоре.

Следует иметь в виду существенное новшество, возникшее ныне в области социального партнерства в сфере труда. При коллективно-договорном регулировании социально-трудовых отношений путем заключения Генерального соглашения на 2002v2004 гг. впервые было включено требование внедрения системы гендерного анализа при экспертизе проектов законодательных актов и социально-экономических программ.

Проверка системности федеративной структуры законодательства по вопросам гендерного равенства

Экспертиза системности иерархической и отраслевой структур законодательства по вопросам гендерного равенства может и должна проводиться как на федеральном, так и на региональном уровне. В последнем случае эта задача во многом облегчается наличием в значительной части субъектов РФ законов о нормативных правовых актах соответствующих регионов. На федеральном уровне аналогичный закон не может «прорваться» через бюрократические препоны парламента уже не одно десятилетие.

Серьезные трудности нередко возникают на практике при определении того, относится ли регламентация конкретного вопроса, касающегося гендерного равенства, к исключительной компетенции и сфере ведения Федерации в целом, исключительной компетенции регионов или к сфере их совместного ведения. Причина сложностей такого рода в недостаточной точности соответствующих формулировок статей 71 и 72 Конституции РФ. Так, согласно пункту «в» ст. 71 в ведении Российской Федерации находятся «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина», тогда как пунктом «б» ст. 72 Конституции РФ «защита прав и свобод человека и гражданина» отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Толковать это различие можно весьма произвольно.

Тем не менее, в спорных случаях в задачу эксперта должно входить инспирирование опротестования того или иного спорного с точки зрения гендерного равенства нормативного акта в суд, который может приостановить его действие. Именно так действовал Верховный Суд Республики Ингушетия, приостановив в самом начале ХХI века действие указов тогдашнего Президента Республики Аушева, допускавшие в Республике, со ссылкой на национальную специфику, многоженство и кровную месть.

Экспертиза законодательства по вопросам гендерного равенства в свете ч. 4 ст. 15 Конституции РФ

Конституция РФ 1993 г. ввела не известное ранее российскому законодательству правило. Согласно ч. 4 ст. 15 Основного закона «общепризнанные правила и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы», а последние к тому же обладают приоритетом перед нормами национального законодательства.

Наличие в Конституции РФ такой нормы во многом облегчает практическую задачу проведения экспертизы законодательства (как федерального, так и регионального) под углом зрения соблюдения в нем принципа гендерного равенства, позволяя эксперту сопоставить анализируемые правила федерального или регионального закона с весьма конкретными нормами ратифицированных нашей страной универсальных или региональных конвенций (договоров). В первую очередь речь может идти об использовании для этих целей ратифицированной еще в 1980 г. нашей страной Конвенции ООН 1979 г. «О ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин».

Обращение к этой Конвенции помогло приостановить вторую (после названной выше) попытку бывшего Президента Республики Ингушетия Аушева легализовать на территории Российской Федерации многоженство. В 2001 г. им было внесено в Государственную Думу законодательное предложение дополнить ч. 1 ст. 14 Семейного кодекса РФ словами «если иное не установлено законодательством субъекта РФ». Если учесть, что ст. 14 СК озаглавлена «Обстоятельства, препятствующие заключению брака», а ч. 1 этой статьи не допускает заключения брака между «лицами, из которых хотя бы одно лицо уже состоит в другом зарегистрированном браке», то смысл предложения Аушева о создании таким путем легальной базы для провозглашения в отдельных регионах России допустимости многоженства становится предельно ясным.

Экспертное заключение по предложению Аушева было отрицательным. Оно базировалось на двух основных доводах. Во-первых, в соответствии с ч. 3 ст. 19 Конституции РФ, провозгласившей наличие у мужчин и женщин не только равных прав и свобод, но и равных возможностей их реализации, предоставление регионам возможности отхода от существующего в стране законодательного провозглашения легальности лишь моногамных браков предполагало бы законность установления в субъектах РФ не только режима многоженства, но и многомужества.

Во-вторых, ратифицировав Конвенцию ООН 1979 г., наша страна взяла на себя обязанность «принимать все меры, включая законодательные, для отмены и изменения законов, обычаев и практики, которые являются дискриминационными в отношении женщин» (ст. 2 п. «f» ). Все это нашей страной было сделано. Тем более недопустим ныне возврат к таким дискриминационным в отношении женщин и базирующимся на религиозных догматах обычаям, как многоженство, не говоря уже о придании им законодательной силы.

Государственная Дума отклонила предложение Президента Аушева.

Понятно, что в ходе гендерной экспертизы законодательства возможна и желательна ссылка и на другие универсальные, региональные и отраслевые международные документы.

Особо интересен в этой связи Протокол ¦ 12 от 4 ноября 2000 г. к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., устанавливающий общий запрет дискриминации (ст. 1), исходя из того, что все люди равны перед законом и имеют право на равную защиту закона 5 . Вместе с тем, в преамбуле Протокола всеобщее запрещение дискриминации рассматривается как один из путей обеспечения равенства всех людей. Поэтому подчеркивается, что принцип недискриминации не препятствует государствам-участникам принимать меры, направленные на обеспечение полного и действительного равенства, если они имеют объективное и разумное обоснование.

По смыслу эта норма Протокола идентична ст. 4 Конвенции ООН 1979 г. «О ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин», признающей допустимым законодательное выравнивание не только прав и свобод, но и возможностей их реализации женщинами и мужчинами.

Весьма плодотворной с точки зрения защиты прав женщин и гендерного равноправия является также сопоставление законов и ведомственных актов с нормами конвенций специализированных учреждений ООН, в частности Международной Организации Труда (МОТ) и Все-мирной Организации Здравоохранения. Например, юрист компании «Пепеляев, Гольцблат и партнеры» Т. Жданова убедительно обосновала в газете «Известия» факт расхождения письма Фонда социального страхования РФ ¦ 02-18\05-982 «О минимальном размере пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам» и Конвенции МОТ ¦ 103 (1952) «Об охране материнства» в части размера пособия, выплачиваемого в связи с беременностью и родами 6 .

Помимо прочего гендерная экспертиза законодательства и особенно разрабатываемых законопроектов не должна упускать из виду и исторический аспект употребляемых в анализируемом документе терминов под углом зрения того, не носят ли они сексистского оттенка. К числу последних относится, в частности, широко употребляемый в СМИ, но специально исключенный из законодательных актов термин «глава семьи».

Памятка по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления и их проектов

Антикоррупционная экспертиза проводится по единым требованиям, установленным постановлением Правительства РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 26.02.2010 № 96. Данным постановлением утверждена методика проведения антикоррупционной экспертизы, и она едина для НПА и для проектов НПА.

Методикой определяется, каким образом выявлять в проекте документа «правовые» предпосылки коррупции. То есть, те положения, которые допускают ситуации «легальной» свободы усмотрения государственных и муниципальных служащих. Именно такие нормы способны создать условия для проявлений коррупции. Подобные нормы должны корректироваться или удаляться по итогам экспертизы. В связи с чем по результатам ее проведении в случае выявления коррупциогенных факторов требуется принятие мер прокурорского реагирования: принесение протеста при наличии норм, противоречащих федеральному законодательству, внесение требований при наличии лишь коррупционных предпосылок и отсутствии противоречий федеральному законодательству, внесение представлений при наличии пробелов в правовом регулировании, нарушающих нормы закона, или обращение в суд в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. В акте прокурорского реагирования необходимо указывать наступившие и возможные коррупционные последствия правоприменения нормативного правового акта, содержащего коррупционные факторы.

Согласно Методике, весь текст нормативного правового акта (проекта) должен быть проверен на наличие типичных коррупционных факторов – нормативно-правовых конструкций, которые увеличивают коррупционную опасность.

Читайте так же:  Госпошлина отказ от иска апк

Полноценная антикоррупционная экспертиза предполагает анализ каждой нормы документа (проекта) на предмет исключения в ней всех изложенных ниже коррупционных факторов. При этом для обнаружения ряда коррупционных факторов необходим не только постатейный анализ, но и оценка проекта документа в целом, определение его места в системе нормативных правовых актов, исключение противоречий с действующим законодательством.

Системность экспертизы позволяет выявить все известные коррупциогенные факторы по всему тексту анализируемого проекта. Для этого необходимо проверить каждую норму на наличие (отсутствие) всех перечисленных в Методике коррупциогенных факторов, а затем оценить текст документа (проекта) в целом.

I. Факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:

а) широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).

Дискреционные полномочия – совокупность прав и обязанностей органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, предоставляющих органу или должностному лицу возможность по своему усмотрению определить вид и содержание (полностью или частично) принимаемого решения (управленческого, юрисдикционного и т.д.) либо возможность выбора по своему усмотрению одного из нескольких предусмотренных нормативным правовым актом вариантов решений.

Следует обратить внимание, что речь идет не об отсутствии дискреционных полномочий, а о необоснованно широком их закреплении в НПА.

Исполнительно-распорядительная деятельность невозможна без наличия свободного усмотрения субъектов правоприменения, реализующих собственную компетенцию или компетенцию органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, коммерческой или некоммерческой организации. Их полномочия не всегда могут быть установлены предельно четко и в зависимости от складывающихся условий в пределах, дозволенных законодательством, они руководствуются собственным усмотрением. Поэтому когда НПА предоставляет субъекту правоприменения несколько возможных вариантов решений (действий) без точного определения оснований для принятия одного из них, возникают условия для коррупционных проявлений.

Таким образом, необоснованно широкие пределы свободного усмотрения субъектов правоприменения должны быть ограничены. Например, в НПА по возможности следует установить четкие критерии для применения санкций, которые существенно различаются между собой по степени тяжести; указать точно, какие варианты решений охватывает компетенция органа (должностного лица, руководителя коммерческой организации), каковы основания и условия принятия того или иного решения.

Вопросы, которые необходимо разрешить прокурорскому работнику в ходе антикоррупционной экспертизы, следующие:

Исчерпывающий перечень оснований для приостановления или отказа в предоставлении государственной услуги.

Исполнение государственной услуги приостанавливается:

— при поступлении от заявителя письменного заявления о приостановлении исполнения государственной услуги с указанием причин и срока приостановления;

— по решению председателя Комитета, если у специалиста Комитета, исполняющего государственную услугу, возникли сомнения в наличии оснований для ее исполнения, а также сомнений в подлинности предоставленных документов или достоверности указанных в них сведений.

Государственная услуга в виде денежных выплат (социальные пособия, субсидии и другие выплаты), в виде натуральной помощи (топливо, продукты питания, одежда, обувь и другие виды натуральной помощи) оказывается единовременно или в течение периода не менее трех месяцев.

В указанных случаях исполнитель самостоятельно, в процессе работы с обращением гражданина, выбирает: приостановить или отказать в предоставлении государственной услуги; оказать социальную помощь единовременно, или в течение трех месяцев.

б) определение компетенции по формуле «вправе» – диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

Этот коррупциогенный фактор несет потенциальную коррупционную опасность в силу преобладания буквального толкования норм, безотносительно к отрасли правового регулирования. Так, в административном праве право и обязанность органа власти не существуют раздельно, они образуют полномочие. Это означает, что для органа власти реализация его права является одновременно и его обязанностью при наличии всех необходимых условий. Однако привычка буквально толковать термины привела к устоявшейся практике трактовки «права» органа как диспозитивной возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций, зависящей от усмотрения этих органов. В итоге даже во внешних отношениях орган не обязан реагировать на нарушения закона, отвечать на обращения и т.п.

Вопросы, которые необходимо разрешить прокурорскому работнику в ходе антикоррупционной экспертизы, следующие:

1) насколько привязаны функции государственного (муниципального) органа или должностного лица по реализации компетенции по формуле «вправе» к обязанностям, а не к правам, т.е. правам должны корреспондировать конкретные обязанности;

2) есть ли в НПА конкретные обязанности государственного или муниципального органа (должностного лица) по отправлению своих функций;

3) есть ли в НПА конкретный алгоритм реализации полномочий по формуле «вправе»;

4) какие негативные правовые последствия могут наступить при реализации коррупциогенного фактора (например, возможность склонения заявителя для реализации им своих прав и законных интересов к даче взятки и др.);

В случаях, когда часть из представленных к возмещению затрат не удовлетворяет требованиям порядков предоставления субсидий и иных нормативных правовых актов, а также когда специалистами, обладающими специальными знаниями и умениями, представлено заключение о несоответствии затрат требованиям законодательства, регламентирующего деятельность в определенной хозяйственной отрасли, уровню рыночных цен, целевому назначению субсидии, Комитет имеет право отказать в возмещении части затрат, уведомив заявителя о принятом решении.

Положение Федерального закона «О рекламе» от 13.03.2006 № 38-ФЗ: в случае установления антимонопольным органом факта распространения недостоверной рекламы и выдачи соответствующего предписания антимонопольный орган вправе обратиться в установленном порядке в суд или арбитражный суд с иском к рекламодателю о публичном опровержении недостоверной рекламы (контррекламе) за счет рекламодателя.

Подобное определение компетенции формально позволяет антимонопольному органу реагировать на факты нарушений выборочно, по своему усмотрению.

в) выборочное изменение объема прав –возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).

В данном случае затрагиваются безадресные нормы, устанавливающие исключения из общего правила. Если порядок установления такого исключения процедурно не регламентирован, что создает возможность для необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), коррупциогенность нормы увеличивается.

1) имеются ли исключения в отношении категорий граждан, которым предоставляются права;

2) определены ли такие права в НПА или такое право делегировано органу государственной власти, муниципальному органу или их должностному лицу актом более высокой юридической силы;

3) обладает ли орган государственной власти, муниципальный орган или их должностное лицо дискреционными полномочиями по изменению объема прав;

4) какие негативные правовые последствия могут возникнуть:

необоснованность дифференциации объема прав, несоответствие реальным потребностям отдельных социальных групп населения или организаций (неадекватность), т.е. отсутствие адресности предоставления государственных и иных гарантий (льгот, компенсаций, привилегии), а также введение запретов и ограничений;

изменение объема прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения должностного лица;

Ежегодный дополнительный отпуск предоставляется за работу в условиях ненормированного рабочего дня отдельным работникам учреждений здравоохранения, если эти работники при необходимости эпизодически привлекаются по распоряжению работодателя к выполнению своих трудовых функций за пределами нормальной продолжительности рабочего времени.

Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20.12.2004 № 166-ФЗ: в целях сохранения занесенных в Красную книгу Российской Федерации и (или) Красную книгу субъекта РФ редких и находящихся под угрозой исчезновения видов водных биоресурсов добыча (вылов) таких видов водных биоресурсов запрещена. В исключительных случаях добыча (вылов) редких и находящихся под угрозой исчезновения видов водных биоресурсов допускается в порядке, предусмотренном Правительством РФ.

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества –наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт.

Имеет место при анализе бланкетных и отсылочных норм. Бланкетное предписание содержит отсылку к другому нормативному правовому акту, содержащему подробную регламентацию соответствующих прав и обязанностей; устанавливает ответственность за нарушение каких-либо правил поведения, закрепленных другим нормативным правовым актом. Отсылочное предписание содержит отсылку к другому нормативному правовому акту, содержащему соответствующую норму права. Обилие в нормативном акте бланкетных и отсылочных норм стимулирует принятие подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт. Очень важно, чтобы закон очерчивал границы подзаконного нормотворчества.

1) имеются ли в НПА бланкетные нормы;

2) имеются ли НПА, принятые на основе бланкетной нормы, не содержат ли они коррупциогенных норм, соблюдают ли такие акты интересы граждан и организаций или баланс интересов не соблюден, т.е. в НПА присутствует преимущество государственных и муниципальных органов и их должностных лиц перед гражданами и организациями в реализации их прав и законных интересов;

3) имеются ли в НПА достаточные процедурные предписания, позволяющие минимизировать дискреционные полномочия при бланкетном правовом регулировании;

4) не противоречат ли НПА, принятые на основе бланкетной нормы, НПА, имеющим высшую юридическую силу;

5) какие негативные правовые последствия могут возникнуть (невыполнение или недостаточное выполнение нормотворческим органом собственных регулирующих функций,что позволяет организациям принимать свои правовые акты);

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции –нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.

Нормотворческая деятельность должна осуществляться в пределах компетенции, т.е. нормотворческий орган не вправе выходить за рамки вопросов сферы правоотношений, которые определены в статутном акте (законе, подзаконном акте, уставе и пр.). Принятие нормативного правового акта «сверх компетенции» означает, что вопросы, урегулированные в таком акте, должны регулироваться документом более высокой юридической силы или подзаконными актами других органов. Принятие НПА «сверх компетенции» делает такой акт незаконным.

Для обнаружения этого фактора достаточно даже одной нормы в проекте, принятой сверх установленной компетенции.

1) во исполнение какого НПА более высокой юридической силы принят анализируемый НПА;

2) соответствуют ли нормы анализируемого акта НПА, на основании которого он принят;

3) можно ли сделать однозначный вывод о том, что анализируемый акт принят в пределах полномочий, которые ему делегированы НПА, на основании которого он принят (принят в пределах компетенции)

4) какие негативные правовые последствия могут возникнуть (возможность использовать должностным лицом полномочия, определенные таким актом, в нарушение прав и законных интересов граждан и организаций, в частности, ставя в зависимость их реализацию или сроки их реализации от незаконного вознаграждения);

Читайте так же:  Договор форма т-1

В соответствии со ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы утверждаются соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования. В связи с этим принятие нормативного правового акта по данному вопросу законодательным (представительным) органом государственной власти, представительным органом местного самоуправления будет являться коррупциогенным фактором.

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий –установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона.

В условиях динамично меняющегося законодательства не всегда удается своевременно урегулировать все необходимые вопросы законами, что, с одной стороны, обусловливает возможность появления законодательных пробелов, которые на практике могут быть устранены на уровне подзаконного регулирования. При этом такое право должно быть делегировано на подзаконный уровень законом. Однако устранение пробела на практике осуществляется и по инициативе нижестоящего нормотворческого органа.

Последствием этого может стать установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона. Подзаконный акт, отличающийся упрощенной процедурой разработки и принятия, больше подвержен коррупционным рискам и проникновению в него традиционных коррупционных схем, нежели закон, обсуждение проекта которого происходит публично.

1) принят ли исследуемый НПА в целях устранения законодательного пробела;

2) какие акты (или нормы в действующем законе) должны приниматься для устранения законодательного пробела;

3) имеется ли делегирование в законе устранения пробела на подзаконный уровень;

4) какие негативные правовые последствия могут возникнуть (учитывая презумпцию правильности акта, принятого на основе регулирующего пробел НПА, до его отмены может состояться множество коррупционных сделок).

ж) отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.

Управление по международным и межрегиональным связям, информации и массовых коммуникаций Ненецкого автономного округа в течение 5 рабочих дней после определения победителей конкурса некоммерческих организаций, претендующих на получение субсидий из окружного бюджета, издает распоряжение о предоставлении субсидий, о чем письменно уведомляет получателей субсидий.

С каждым из получателей субсидий Управление заключает договор о предоставлении субсидии согласно приведенной типовой форме.

После заключения договора сумма субсидии перечисляется на расчетный счет ее получателя в течение 10 рабочих дней.

Из Положения не ясно, в какой срок заключается договор о предоставлении субсидии. В свою очередь срок перечисления субсидии поставлен в зависимость от даты заключения договора.

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур – закрепление административного порядка предоставления права (блага).

создание условий для злоупотреблений на всех или на отдельных стадиях процедуры.

II. Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, – установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.

В дошкольное образовательное учреждение принимаются дети в возрасте от 1 года до 7 лет на основании, кроме прочего, справки с места работы родителей. Это может предполагать отказ в приеме ребенка при отсутствии справок от безработных родителей.

Завышенные требования к заявителю содержит следующая норма, ограничивающая право свободного выбора: ссудополучатель обязан застраховать имущество в страховой компании, указанной ссудодателем.

б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) – отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций.

Этот коррупциогенный фактор скрывает дискреционные полномочия органа власти. В административном правоотношении должны быть урегулированы права и обязанности обеих сторон — как властного, так и частного субъекта. В противном случае отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций способно привести к произвольному выбору той или иной административной процедуры, способа реализации права.

1) имеется в НПА четкая процедура реализации права заявителя (подробные права и обязанности должностного лица и заявителя);

2) имеются ли конкретные сроки реализации права заявителя;

3) имеется ли в НПА закрытый четкий перечень документов, представляемых заявителем для реализации своего права;

4) имеется ли в НПА указание на конкретный юридический факт, с которым связывается начало реализации права заявителя (событие, действие).

5) какие негативные правовые последствия могут возникнуть (например, существенное затруднение реализации субъективного права заявителя и др.);

Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»: участник размещения заказа, подавший заявку на участие в конкурсе, вправе изменить или отозвать заявку на участие в конкурсе в любое время до момента вскрытия конкурсной комиссией конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе.

Учитывая, что Закон не предусматривает ответственности за несоблюдение конфиденциальности сведений, содержащихся в поданных заявках, ограничиваясь декларативным пожеланием, право участника на изменение своей заявки может использоваться как решающий элемент коррупционного сговора в целях обеспечения победы в конкурсе определенного кандидата.

в) юридико-лингвистическая неопределенность – употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

1) имеются ли в исследуемом НПА нормы, не позволяющие сделать однозначный вывод о варианте поведения уполномоченного лица;

2) допускается ли дискреционная вариативность при применении термина или категории;

3) какие негативные правовые последствия могут возникнуть (поскольку то или иное положение в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может трактоваться неоднозначно, постольку это дает возможность должностному лицу варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения нормы, т.е. расширяет дискреционные полномочия чиновника).

В случае явного несоответствия внешности гражданина фотографии на универсальной электронной карте и (или) фотографии в документе, удостоверяющем личность гражданина, а также в случае несоответствия сведений в документе, удостоверяющем личность гражданина, визуальным сведениям на универсальной электронной карте выдача универсальной электронной карты не производится.

Почетное звание «Почетный гражданин города» является формой поощрения за деятельность, направленную на повышение благосостояния города и его жителей, признание особых заслуг по развитию экономики, науки, техники, культуры, искусства, за значительный вклад в области образования, здравоохранения, в охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, за общественную и иную деятельность, способствующую всестороннему развитию города.

Средства прокурорского реагирования.

В случае выявления коррупциогенного фактора в нормативном правовом акте (проекте) обязательным является составление письменного заключения и подготовка акта прокурорского реагирования.

Коррупциогенные факторы, выявленные в нормативных правовых актах, противоречащих закону, отражаются в протесте. Однако следует учитывать, что не все коррупциогенные факторы связаны с наличием противоречия нормативным правовым актам более высокой юридической силы.

Коррупциогенные факторы, выявленные в нормативных правовых актах, не противоречащих закону, отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта.

Требование прокурора об изменении НПА отражает наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов и конкретных норм, в которых они содержатся. Требование прокурора вносится в нормотворческий орган, принявший нормативный правовой акт, в котором выявлены коррупциогенные факторы.

В требовании прокурора (в его описательной части) не может содержаться утверждение о намеренном включении в НПА коррупционных факторов; оно не предполагает оценку объема коррупционных последствий. В то же время в описательной части требования указываются выявленные в НПА коррупциогенные факторы, наступившие и возможные последствия правоприменения НПА (выявленные существующие или возможные коррупционные схемы, в которых используются или могут быть использованы коррупциогенные нормы).

В протесте или требовании прокурора об изменении нормативного правового акта должен быть предложен конкретный способ устранения коррупциогенных факторов:

внесение изменений в НПА;

отмена НПА (или его отдельных норм);

разработка и принятие иного НПА, устраняющего коррупциогенный фактор.

Предлагаемый способ должен предусматривать минимально возможный вариант изменения анализируемого документа (только для устранения коррупциогенного фактора). В компетенцию прокурора не входит формулирование конкретного нового варианта текста нормативного правового акта (или его части).

В случае выявления коррупциогенных факторов в проектах нормативных правовых актов, в нормотворческий орган направляется информация, в которой указывается на наличие таких факторов с предложением об их исключении.

Другие статьи:

  • Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд г Челябинска Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд г Челябинска Калина Ирина Владимировна Родилась в 1976 году в городе Челябинске. В 2001 году окончила Уральскую академию государственной службы. 07.2005 - 04.2009 - помощник судьи Арбитражного суда Челябинской […]
  • Договор на сбор и транспортировки мусора Заключение договора на вывоз мусора Ответственность и оперативность сотрудников ОАО «Мусороуборочная компания» лежат в основе стабильной репутации у многочисленных физических и юридических лиц города Краснодара. Заключить договор на вывоз мусора можно при […]
  • Судебные приставы гСамары ОСП Кировского района г. Самара Время создания/изменения документа: 17 октября 2014 15:52 / 20 августа 2016 14:29 Федеральная служба судебных приставов 107996, г. Москва, ул. Кузнецкий мост, д. 16/5, строение 1 107996, г. Москва, Газетный пер., д. 7, строение […]
  • Гражданский кодекс статья цена договора Глава 27. Понятие и условия договора (ст.ст. 420 - 431.2) Глава 27. Понятие и условия договора См. Энциклопедию решений. Гражданско-правовой договор. Общие положения См. схему "Понятие и условия договора" © ООО "НПП "ГАРАНТ-СЕРВИС", 2019. Система ГАРАНТ […]
  • Приказ о направлении учащихся на олимпиаду Приказ №191 о направлении на районные олимпиады школьников в 2012-2013 учебном году А Д М И Н И С Т Р А Ц И Я Г О Р О Д А Н И Ж Н Е Г О Н О В Г О Р О Д А Д Е П А Р Т А М Е Н Т О Б Р А З О В А Н И Я МУНИЦИПАЛЬНОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ СРЕДНЯЯ […]
  • Максимальная сумма страховой выплаты по осаго Максимальная выплата по ОСАГО 2013/2014г или лимит ответственности страховщика Максимальная сумма выплаты по ОСАГО определена ФЗ "Об ОСАГО" 25.04.2002 N 40-ФЗ. ВНИМАНИЕ: с 01.10.2014 вступили в силу поправки закона об ОСАГО, касающиеся лимитов выплаты потерпевшим […]
  • Как расторгнуть договор оказания услуг исполнителю Расторжение договора возмездного оказания услуг В наши дни существует действительно много фирм, оказывающих различные услуги. Так, например, вам не составит труда обратиться за услугами авиакомпании, косметического салона или фитнес-клуба. Все эти юридические […]